Адміністративно-правове регулювання у сфері надання освітніх послуг в Україні

Abstract

Дисертаційна робота, ґрунтуючись на аналізуванні нормативно-правової бази України, стандартів і рекомендацій, положень правової доктрини, міжнародних актів, визначає сутність, поняття, структуру, систему суб’єктів і методів адміністративно-правового регулювання у сфері надання освітніх послуг в Україні, а також з урахуванням вітчизняного й зарубіжного досвіду виокремлює прогалини і пропонує можливі подальші напрями удосконалення. Унаслідок проведеного комплексного дисертаційного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, що полягають у такому. Виокремлено і проаналізовано основні характеристики періодизації становлення та розвитку освітньої діяльності, що превалюють серед представників наукової спільноти. З урахуванням історичних подій і особливостей еволюції нами було запропоновано виокремлювати такі періоди становлення та розвитку освітньої діяльності: перший етап (V–VIII ст.) – характеризується створенням оригінальної системи освіти у східних слов’ян; другий етап (XVI – перша пол. XVIII ст.) – епоха українського відродження; третій етап (1489–1638 роки) – українське козацтво; четвертий етап (1660–1667 роки) – становлення освітньої діяльності після російсько-польської війни; п’ятий етап (друга пол. XIX – поч. XX ст.) – вплив російських освітніх реформ; шостий етап (1917–1939 роки) – освіта і становлення радянської влади; сьомий етап (1939 – кін. 1980-х років) – Друга світова війна і повоєнний час; восьмий етап (з 1991 року і дотепер) – становлення та розвиток освітньої діяльності в незалежній Україні. Поступово починається інтеграція в європейський простір, реформування освіти відповідно до стандартів світової спільноти. Починає зростати попит на закордонні стажування та навчання, що надає можливість обмінюватися досвідом і здобутками, сприяє отриманню професійної якісної освіти, яка відповідає вимогам сучасного ринку праці. Узагальнено наукові підходи щодо визначення категорії «освіта». Визначено, що це фундамент людського капіталу, у формуванні якого вирішальну роль відіграє якісне та ефективне управління сферою надання освітніх послуг. Освіта загалом – це сукупність умінь і навичок, необхідних людині для комунікування в соціумі. Обґрунтовано, що зміст освіти полягає в тому, щоб надати особі необхідних знань, які будуть слугувати базою, без якої вона не зможе спілкуватися та висловлювати свої думки. Запропоновано визначення «послуга», під нею йдеться про діяльність, спрямовану на отримання матеріального або нематеріального блага, що надається, зазвичай, під час виконання певної діяльності. Узагальнено, що освітня послуга – це діяльність, спрямована на надання знань із певної галузі знань, після здобуття і засвоєння яких особа зможе в подальшому використати їх у своїй професійній діяльності. Виокремлено такі характеристики освітніх послуг: академічна мобільність; велика кількість осіб, зацікавлених в отриманні навчальних послуг; різні умови надання та отримання освітніх послуг; забезпечення якості освіти та надання таких послуг; конкурентність у діяльності закладів освіти. Запропоновано надання освітніх послуг розглядати в контексті діяльності закладів освіти, які за допомогою встановлених прийомів і методів відповідно до стандартів надають освітні послуги з певних галузей знань, опанувавши які, особа набуває кваліфікаційних навичок і може реалізувати себе як спеціаліст у певній сфері соціального життя. Визначено, що правове регулювання у сфері освіти – це певна сукупність правових засобів, за допомогою яких здійснюють вплив і регулювання суспільних відносин, у нашому разі – у сфері надання освітніх послуг. Виокремлено та досліджено правові основи регулювання у сфері надання освітніх послуг: Конституція України, Державна національна програма «Освіта» («Україна XXI століття»), Національна доктрина розвитку освіти, Закон України «Про освіту», Закон України «Про дошкільну освіту», Закон України «Про наукову і науково-технічну діяльність», Закон України «Про повну загальну середню освіту», Закон України «Про позашкільну освіту», Закон України «Про професійну (професійно-технічну) освіту», Закон України «Про фахову передвищу освіту», Закон України «Про вищу освіту». Також визначено допоміжні документи: укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, накази та інші підзаконні нормативні акти Міністерства освіти і науки України, Міністерства економіки і торгівлі України, Міністерства фінансів України, нормативні акти місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, міжнародні договори, ратифіковані Верховною Радою України. Запропоновано визначення поняття адміністративно-правового регулювання у сфері надання освітніх послуг. Ним варто вважати спеціальні адміністративно-правові засоби, за допомогою яких у певній установленій послідовності здійснюється регулювання поведінки учасників освітньої сфери для досягнення поставленої мети. Проаналізовано місце адміністративно-правового регулювання у сфері надання освітніх послуг, під ним йдеться про спеціальні адміністративно правові засоби, за допомогою яких у певній установленій послідовності здійснюється регулювання поведінки учасників освітньої сфери для досягнення поставленої мети. Підзаконні нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України та Міністерства освіти і науки України визначають адміністративно-правові норми державних стандартів початкової загальної освіти, повної загальної середньої освіти та вищої освіти, а також установлюють вимоги до порядку видання ліцензій, проведення акредитацій і процедур реорганізації та ліквідації закладів освіти. Проаналізовано структуру механізму адміністративно-правового регулювання у сфері надання освітніх послуг в Україні і виокремлено основні елементи. Зокрема першим елементом є норми права – це неухильна норма поведінки, установлена в нормативно-правих актах для того, щоб доцільно та розумно здійснювати управління суспільними відносинами у сфері надання освітніх послуг, забезпечує реалізацію права на освіту, здійснювану уповноваженими суб’єктами незалежно від їхньої форми власності. Другий елемент – акти реалізації норм права – це певні дії суб’єктів адміністративно правових відносин, спрямовані на практичне застосування правових приписів у сфері надання освітніх послуг. Третій елемент – це адміністративно-правові відносини, які виникають між суб’єктом владних повноважень та особами у сфері надання освітніх послуг, діяльність яких регламентована в законодавчо закріплених адміністративно-правових нормах. Четвертий елемент – правова свідомість (культура) – це система правової поведінки в адміністративно правових відносинах, які виникають у сфері надання освітніх послуг. П’ятий елемент – законність – дотримання встановлених правил поведінки всіма суб’єктами адміністративно-правових відносин, які виникають у сфері надання освітніх послуг. Шостий елемент – акти реалізації норм права – це форма реалізації адміністративно-правових актів у діяльності суб’єктів у сфері надання освітніх послуг, що відображається в дотриманні певних правил поведінки під час здійснення суб’єктами освітньої діяльності своїх суб’єктивних прав і юридичних обов’язків. Сформульовано поняття «суб’єкти права» – це особи, які мають права та обов’язки, можуть брати участь у правових суспільних відносинах. Обґрунтовано систему суб’єктів адміністративно-правового регулювання у сфері надання освітніх послуг, об’єднаних у п’ять груп. Перша група – юридичні особи: заклади дошкільної освіти, заклади загальної середньої освіти, заклади позашкільної освіти, заклади професійної (професійно-технічної) освіти, заклади фахової передвищої освіти, заклади вищої освіти, освіта дорослих. Друга група – фізичні особи: діти дошкільного віку, вихованці, учні, студенти, курсанти, слухачі, стажисти, аспіранти, докторанти, зацікавлені особи (курси); керівні (директор, ректор, завідувач, куратор, президент тощо), учителі, науково-педагогічні працівники, спеціалісти; батьки або особи, які їх замінюють; представники підприємств, установ та організацій. Третя група – посадові особи: особи, які працюють у центральних органах виконавчої влади, що забезпечує формулювання державної політики у сфері освіти; у центральних органах виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти; центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані заклади освіти; органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері освіти; місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування і їхні структурні підрозділи на місцях у сфері освіти. Четверта група – індивідуальні суб’єкти: іноземці, особи без громадянства, особи з подвійним громадянством. П’ята група – колективні суб’єкти: органи самоврядування працівників закладу освіти, органи самоврядування здобувачів освіти, органи батьківського самоврядування, загальні збори (конференція) колективу закладу освіти, комітети студентського самоврядування; професійні союзи. Наголошено, що метод регулювання у сфері освіти – це група пов’язаних між собою способів і прийомів, за допомогою яких органи державної і місцевої влади в межах своїх повноважень виконують свою регулятивну функцію, що в процесі виконання дозволяє досягти поставлених цілей у сфері освіти. Йому притаманні адміністративний, фінансовий, інформаційний і соціально-психологічний методи. Узагальнено досвід європейських країн і Сполучених Штатів Америки. Визначено, що вони мають переважно децентралізоване управління освітою (Естонія, Польща, Велика Британія, Німеччина, Норвегія, Сполучені Штати Америки). До країн із централізованим управлінням можемо віднести Фінляндію, Францію. Запропоновано не виокремлювати централізоване управління освітою, оскільки воно більш змішане, і зарубіжні країни на сьогодні ставлять за мету прийти до децентралізованого управління освітою. Органи місцевого самоврядування виконують на місцях доручення центральних органів державної влади, які більшою мірою встановлюють стандарти освіти. На них покладено регулювання, обов’язок із забезпечення доступу до освіти, дотримання встановлених правил, матеріально-технічне забезпечення навчальних закладів і контроль, а також звітування про отримані досягнення. Запропоновано на основі досвіду зарубіжних країн запозичити: підвищення державного фінансування сфери освіти; зменшити та деталізувати обов’язки центральних органів управління освітою і на місцях, посилити контроль за їхнім виконанням; покращити управління та забезпечення отримання освіти для дітей з особливими потребами. На наш погляд, корисним для запозичення є досвід вебнаціонального реєстру EHIS Естонії, він значно спрощує роботу державних органів, узагальнюючи всю необхідну інформацію про освіту, забезпечує принцип прозорості та відкритості діяльності закладів освіти, що значною мірою може зменшити корупційний показник. Запропоновано напрями подальшого вдосконалення у сфері надання освітніх послуг, зокрема такі: оновлення нормативно-правового забезпечення; забезпечення високого рівня викладання та забезпечення доступу до навчання в умовах військового стану; збільшення фінансового забезпечення закладів освіти всіх типів; розроблення інструментів для покращання управлінських функцій на всіх рівнях управління у сфері освіти; покращання матеріально технічного забезпечення; розв’язання проблем з інфраструктурним забезпеченням; на законодавчому рівні вирішення усіх спірних питань щодо навчання українських дітей за кордоном під час воєнного часу.

Based on the analysis of the legal framework of Ukraine, standards and recommendations, provisions of legal doctrine, and international acts, the dissertation defines the essence, concept, structure, system of subjects and methods of administrative and legal regulation in the field of educational services in Ukraine, and, taking into account domestic and foreign experience, identifies gaps and suggests possible further areas of improvement. As a result of the comprehensive dissertation research, several conclusions, suggestions, and recommendations have been formulated, which include the following. The main characteristics of the periodization of the formation and development of educational activity, which prevail among the representatives of the scientific community, are identified and analyzed. Taking into account historical events and peculiarities of evolution, we proposed to distinguish the following periods of formation and development of educational activity: the first stage (V–VIII centuries) – is characterized by the creation of the original system of education in the Eastern Slavs; the second stage (XVI – first half of the XVIII century.) – the era of the Ukrainian Renaissance; the third stage (1489–1638) – Ukrainian Cossacks; the fourth stage (1660–1667) – the formation of educational activities after the Russian-Polish war; the fifth stage (second half of the XIX – early XX centuries) – the influence of Russian educational reforms; the sixth stage (1917–1939) – education in the formation of Soviet power; the seventh stage (1939-end of 1980) – the Second World War and the World War II and the postwar period; the eighth stage (since 1991 and ongoing) – the formation and development of educational activities in independent Ukraine. Integration into the European space and education reform following the international community standards gradually began. The demand for foreign internships and training is beginning to grow, which provides an opportunity to share experiences and achievements and helps to obtain a high-quality professional education that meets the requirements of the modern labour market. The scientific approaches to the definition of the category «education» are generalized, and it is determined as the foundation of human capital, in which a decisive role is played by high-quality and effective management of the field of educational services. In the general sense, education is a set of skills and abilities that a person needs to function in society. It is substantiated that the content of education is to provide a person with the necessary knowledge which will serve as a basis without which he or she will not be able to communicate and express his or her thoughts. The author proposes a definition of a service, which should be understood as an activity aimed at obtaining a tangible or intangible benefit provided, as a rule, when performing a particular activity. It is generalized that an educational service is an activity aimed at providing knowledge in a particular field of knowledge, which, when acquired and mastered, a person can further use in his/her professional activities. The author identifies the following characteristics of educational services: academic mobility; a large number of persons interested in receiving educational services; different conditions for providing and receiving educational services; ensuring the quality of education and provision of such services; and competition in the activities of educational institutions. The provision of educational services is proposed to be considered as the completion of the activities of educational institutions that, using established techniques and methods by standards, provide educational services in specific fields of knowledge, mastering which a person acquires qualifying skills and can realize himself as a specialist in a particular area of social life. It has been determined that legal regulation in education is a particular set of legal means used to influence and regulate social relations, in our case, in educational services. The legal framework for regulation in the field of educational services is identified and studied: The Constitution of Ukraine, the State National Program «Education» («Ukraine of the XXI Century»), the National Doctrine of Education Development, the Law of Ukraine «On Education», the Law of Ukraine «On Preschool Education», the Law of Ukraine «On Scientific and Scientific-Technical Activities», the Law of Ukraine «On Complete General Secondary Education», the Law of Ukraine «On Out-of-School Education», the Law of Ukraine «On Vocational (Vocational-Technical) Education», the Law of Ukraine «On Professional Higher Education», the Law of Ukraine «On Higher Education». The list of supporting documents also includes decrees and orders of the President of Ukraine, resolutions and orders of the Cabinet of Ministers of Ukraine, orders and other bylaws of the Ministry of Education and Science of Ukraine, the Ministry of Economy and Trade of Ukraine, the Ministry of Finance of Ukraine, regulations of local state administrations and local self-government bodies, and international treaties ratified by the Verkhovna Rada of Ukraine. It proposes a definition of the concept of administrative and legal regulation in the field of educational services. It should be understood as unique administrative and legal means by which participants' behaviour in the educational sphere is regulated to achieve the set goal in a specific established sequence. The author analyzes the place of administrative and legal regulation in educational services provision, which should be understood as unique administrative and legal means by which, in a specific established sequence, participants' behaviour in the educational sphere is regulated to achieve the set goal. Subordinate legal acts of the Cabinet of Ministers of Ukraine and the Ministry of Education and Science of Ukraine define state standards of primary general education, complete general secondary education and higher education by administrative and legal norms, as well as set requirements for the procedure for issuing licenses, accreditation and procedures for reorganization and liquidation of educational institutions. The article analyzes the structure of the mechanism of administrative and legal regulation in the field of educational services in Ukraine and identifies the main elements. In particular, the first element is the rules of law – this is a strict rule of conduct established in legal acts in order to expediently and reasonably manage social relations in the field of educational services and ensure the realization of the right to education carried out by authorized entities regardless of their form of ownership. The second element – acts of implementation of legal norms – are specific actions of administrative and legal relations subjects aimed at practically applying legal provisions in educational services. The third element is administrative and legal relations, which arise between the subject of authority and persons in educational services whose activities are regulated by legislatively established administrative and legal norms. The fourth element – legal consciousness (culture) – is a system of legal behaviour in administrative and legal relations that arise in educational services. The fifth element – legality – is compliance with the established rules of behaviour by all subjects of administrative and legal relations arising in educational services. The sixth element – acts of implementation of legal norms – is a form of implementation of administrative and legal acts in the activities of entities in the field of educational services, which is reflected in compliance with specific rules of conduct in the exercise by subjects of educational activities of their subjective rights and legal obligations. The concept of legal subjects is formulated as persons with rights and obligations who can participate in legal and social relations. The system of administrative and legal regulation subjects in providing educational services, which are united into five groups, was substantiated. The first group includes legal entities: pre-school education institutions, general secondary education institutions, out-of-school education institutions, vocational (vocational technical) education institutions, professional higher education institutions, higher education institutions, and adult education. The second group includes individuals: pre-school children, pupils, students, cadets, trainees, interns, postgraduate students, doctoral students; stakeholders (courses); managers (director, rector, head, curator, president, etc.), teachers, research and teaching staff, specialists; parents or persons in loco parentis; representatives of enterprises, institutions and organizations. The third group includes officials: persons working in central executive bodies that formulate state policy in the field of education; in central executive bodies that implement state policy in the field of education; central executive bodies to which educational institutions are subordinated; executive bodies of the Autonomous Republic of Crimea in the field of education; local state administrations and local self-government bodies and their structural subdivisions in the field of education. The fourth group includes individual subjects: foreigners, stateless persons, and persons with dual citizenship. The fifth group is collective subjects: self-government bodies of employees of an educational institution, self-government bodies of students, parental self-government bodies, general meetings (conferences) of the staff of an educational institution, student self-government committees, trade unions. It is emphasized that the regulation method in education is a group of interrelated methods and techniques by which state and local authorities, within their powers, perform their regulatory function, which in the process of implementation allows achieving the goals in the field of education. It is characterized by administrative, financial, informational and socio-psychological methods. The experience of European countries and the United States of America is summarized. It is determined that they have mainly decentralized education management (Estonia, Poland, Great Britain, Germany, Norway, and the United States of America). The centralized system can be attributed to (Finland and France). It is proposed not to single out centralized education management since it is more mixed, and foreign countries are currently aiming to come to decentralized education management. Local self-government bodies execute the instructions of central government bodies on the ground, which essentially set educational standards. They are responsible for regulation, access to education, compliance with established rules, logistical support of educational institutions and control, and reporting on the achievements. Based on the experience of foreign countries, it is proposed to increase public funding for education, reduce and detail the responsibilities of central and local education authorities, strengthen control over their implementation, and improve the management and provision of education for children with special needs. In our opinion, the experience of the Estonian web-based national registry EHIS is valuable for borrowing, as it dramatically simplifies the work of government agencies by summarizing all the necessary information about education, ensuring the principle of transparency and openness of educational institutions, which can significantly reduce corruption. The author proposes areas for further improvement in the provision of educational services, in particular: updating the regulatory framework in the field of education; ensuring a high level of teaching and access to education under martial law; increasing the financial support of educational institutions of all types; developing tools to improve management functions at all levels of education management; improving material and technical support; solving problems with infrastructure, especially in small towns.