Адміністративно-правовий статус суб’єктів управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі

Abstract

Дисертаційна робота, ґрунтуючись на аналізуванні законодавства України, правової доктрини, судової практики, визначає сутність і розкриває елементи адміністративно-правового статусу суб’єктів управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі як функціональне становище органів управління об’єктами державної власності, що визначено правовими, інструментальними та організаційними елементами, які у взаємопов’язаній конструкції розкривають місце, особливості впливу та умови діяльності таких органів у сфері управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі. За результатами проведеного дослідження, ґрунтуючись на нормативно правових актах законодавства, наукових здобутках учених різних часів, визначено адміністративно-правовий статус суб’єктів управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі, а також, зважаючи на вітчизняний досвід, виокремлено історико-правові засади організації управління військово-промисловим комплексом України й запропоновано напрями вдосконалення та способи підвищення ефективності функціонування суб’єктів управління об’єктами державної власності в оборонно промисловому комплексі. Запропоновано для системності розуміння історико-правових засад організації управління військово-промисловим комплексом України виділяти етапи та періоди становлення суб’єктів управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі. Період створення та існування Державного комітету України по оборонній промисловості і машинобудуванню та Міністерства машинобудування, військово-промислового комплексу та конверсії названо першим (установчим етапом) становлення суб’єктів управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі. Перший період установчого етапу становлення суб’єктів управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі тривав із моменту здобуття незалежності до 1992 року та характеризувався законодавчим закріпленням державної власності і початком формування органів управління військово промисловим комплексом, а саме Державного комітету України по оборонній промисловості і машинобудуванню. Другий період установчого етапу становлення суб’єктів управління об’єктами державної власності в оборонно промисловому комплексі тривав із 1992 року до 1997 року та характеризувався як період діяльності Міністерства машинобудування, військово-промислового комплексу та конверсії. Такий орган організовував виробництво та кооперацію, регулюючи водночас економічні зв’язки підприємств. Крім того, у зазначений період ухвалено законодавчу базу, що закріпило норми щодо управління державним майном, якими встановлено, що таке управління містить як безпосереднє управління майном, так і кадрову політику без втручання в господарську діяльність. У цей період також держава вжила низку заходів та окреслила необхідність збереження в державній власності підприємств військово-промислового комплексу. Характеризуючи установчий етап становлення суб’єктів управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі, варто відмітити, що питання створення та діяльності таких органів перебувало у віданні Президента України. Період створення діяльності Міністерства промислової політики України, Державного комітету промислової політики України та Державної комісії з питань оборонно-промислового комплексу України потрібно виокремити як другий етап становлення суб’єктів управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі. Перший період другого етапу становлення суб’єктів управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі тривав із 1997 року до 2001 року. Це період діяльності Міністерства промислової політики України, Державного комітету промислової політики та Державної комісії з питань оборонно-промислового комплексу України. У зазначений період держава посилила механізми контролю та управління за оборонно-промисловим комплексом і встановила державну монополію на діяльність, пов’язану з виробництвом озброєння та військової техніки. Другий період другого етапу становлення суб’єктів управління об’єктами державної власності в оборонно промисловому комплексі тривав із 2001 року до 2011 року. Зазначений період розпочався разом із повторним утворенням Міністерства промислової політики України. У зазначений період монополія державної форми власності на діяльність у сфері розроблення та виготовлення озброєння та військової техніки вже не розглядалася як дієвий механізм розвитку оборонно промислового комплексу, а також запроваджувалася політика реструктуризації та приватизації оборонно-промислового комплексу та встановлювалося ліцензування такої діяльності. Період діяльності Укроборонпрому та Мінстратегпрому, особливо після ухвалення Закону України «Про особливості управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі», доцільно охарактеризувати як третій етап становлення та формування суб’єктів управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі. Процес утворення Державного концерну «Укроборонпром» розпочався після конституційної реформи рішенням Президента України та не передбачався документами оборонного планування і реформування оборонно-промислового комплексу, відповідними стратегіями чи концепціями. Нормативне регулювання діяльності державного господарського об’єднання як суб’єкта управління оборонно-промисловим комплексом здійснювалося від підзаконних нормативно-правових актів (указів президента та рішень Уряду) до закону («Про особливості управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі» від 16 червня 2011 року № 3531-VI). Унаслідок такої реформи державні підприємства оборонних галузей промисловості виводилися з-під централізованого управління державних органів. Запропоновано виокремити період третього етапу становлення суб’єктів управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі – період діяльності Міністерства з питань стратегічних галузей промисловості України, утвореного постановою Кабінету Міністрів України від 22 липня 2020 року № 624. Перетворення державного концерну «Укроборонпром» на Акціонерне товариство «Українська оборонна промисловість» вважаємо початком нового етапу (четвертого) становлення органів управління оборонно-промисловим комплексом України, який потрібно охарактеризувати процесами корпоратизації та впровадження принципів корпоративного управління у сферу оборонної промисловості. Виділення окремого етапу становлення органів управління оборонно-промисловим комплексом України як утворення та діяльність акціонерного товариства «Українська оборонна промисловість» обумовлено тим, що в Україні вперше управління оборонними підприємствами перейшло до акціонерного товариства, а повноваження щодо призначення генерального директора та членів наглядової ради такої господарської структури перейшли від Президента України до Кабінету Міністрів України. Установлено, що акцент сутності суб’єкта управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі зміщується від поняття органу державної влади та переходить до поняття суб’єкта господарювання як уповноваженого суб’єкта управління. Аргументовано, що адміністративно-правовий статус суб’єкта управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі можна розуміти як функціональне становище органів управління об’єктами державної власності, що визначається правовими, інструментальними та організаційними елементами, які у взаємопов’язаній конструкції розкривають місце, особливості впливу та умови діяльності таких органів у сфері управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі. Управління об’єктами державної власності в оборонно промисловому комплексі – це здійснення повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об’єктів в оборонно-промисловому комплексі, пов’язаних із володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення потреб безпеки та оборони держави. Характерною особливістю процесів управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі є те, що умови створення та діяльності господарських структур визначає не лише Кабінет Міністрів України, а й парламент за допомогою ухвалення закону. Насамперед це Закон України «Про особливості управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі» та Закон України «Про особливості реформування підприємств оборонно-промислового комплексу державної форми власності». Визначено, що управління об’єктами державної власності в оборонно промисловому комплексі є різним залежно від конкретного органу управління. Під час застосування деяких особливостей до управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі увагу акцентовано не на об’єктах державної власності (підприємствах), а на органі управління, до якого такий об’єкт віднесено. Тобто якщо б підприємство оборонно-промислового комплексу передали зі сфери управління Концерну іншому органу управління, то на нього поширювалися б установлені Урядом порядки (відбору керівників та ін.). Водночас таке підприємство не втратило б статусу підприємства оборонно-промислового комплексу. Особливістю управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі, яке здійснює Кабінет Міністрів України, також необхідно відмітити делегування прав Державному концерну «Укроборонпром» (акціонерному товариству «Українська оборонна промисловість»). Більшість такого делегування здійснює парламент, обмежуючи Уряд у своїй діяльності. Аналізуючи повноваження Концерну та акціонерного товариства, варто зазначити, що вони є ідентичними, крім певних повноважень у сфері правовідносин діяльності акціонерного товариства. Основною відмінністю акціонерного товариства «Українська оборонна промисловість» від Державного концерну «Укроборонпром», крім організаційно-правової форми, є повна переорієнтації предмета діяльності на діяльність з управління суб’єктами господарювання (діяльність головних управлінь) з метою отримання прибутку та сприяння розвитку сил безпеки і сил оборони. Після корпоратизації державне майно Державного концерну «Укроборонпром», яке ввійшло до статутного капіталу акціонерного товариства «Українська оборонна промисловість», набуло статусу майна акціонерного товариства та втратило статус державного майна. Перспективними напрямками удосконалення управлінської діяльності в оборонно-промисловому комплексі є посилення контролю та централізованого управління з метою ухвалення ефективних рішень, а запроваджена державою модель підвищення ефективності діяльності підприємств оборонно-промислового комплексу за допомогою виведення з під управління та контролю державних органів і Уряду оборонної галузі промисловості України та передання її до сфери управління господарської структури не виправдала сподівань і стала підставою для подальшого реформування. Визначено, що основним способом підвищення ефективності функціонування суб’єкта управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі є запровадження дієвого контролю з боку органів державної влади з визначенням критеріїв ефективності управління корпоративними правами держави. Головними державними пріоритетами, які потрібно брати до уваги під час визначення ефективності управління державними пакетами акцій у сфері оборонно-промислового комплексу та його суб’єкта управління, є виконання господарськими товариствами функцій підтримки національної безпеки.

Dissertation work, based on the analysis of Ukrainian legislation, legal doctrine, judicial practice, defines the essence and reveals the elements of the administrative-legal status of management subjects of state-owned objects in the defense-industrial complex as a functional position of the management bodies of state-owned objects, determined by legal, instrumental, and organizational elements that, in an interconnected structure, disclose the role, impact peculiarities, and conditions of activity of such bodies in the field of management of state-owned objects in the defense-industrial complex. As a result of the conducted research, grounded in normative legal acts, scientific achievements of scholars from different periods, the administrative-legal status of management subjects of state-owned objects in the defense-industrial complex has been identified. Considering domestic experience, historical and legal principles of organization of management in the military-industrial complex of Ukraine have been distinguished, and directions for improvement and ways to enhance the efficiency of functioning of management subjects of state-owned objects in the defense-industrial complex have been proposed. For the systematic understanding of the historical and legal principles of organization of management in the military-industrial complex of Ukraine, it is proposed to identify stages and periods of the formation of management subjects of state-owned objects in the defense-industrial complex. The period of establishment and existence of the State Committee of Ukraine for Defense Industry and Engineering and the Ministry of Engineering, Military-Industrial Complex, and Conversion is referred to as the first (founding) stage of the formation of management subjects of state-owned objects in the defense-industrial complex. The first period of the founding stage of the formation of management subjects of state-owned objects in the defense-industrial complex lasted from the moment of gaining independence until 1992 and was characterized by legislative consolidation of state ownership and the beginning of the formation of management bodies of the military-industrial complex, namely the State Committee of Ukraine for Defense Industry and Engineering. The second period of the founding stage of the formation of management subjects of state-owned objects in the defense-industrial complex lasted from 1992 to 1997 and was characterized as the period of activity of the Ministry of Engineering, Military-Industrial Complex, and Conversion. This body organized production and cooperation while regulating economic relationships between enterprises. Additionally, during this period, a legislative framework was adopted that established norms for managing state property, including both direct property management and personnel policy without interfering in economic activity. In this period, the state also took measures and outlined the necessity of preserving enterprises of the military-industrial complex in state ownership. When characterizing the founding stage of the formation of management subjects of state-owned objects in the defense-industrial complex, it should be noted that the creation and operation of such bodies were under the jurisdiction of the President of Ukraine. The period of establishment and activities of the Ministry of Industrial Policy of Ukraine, the State Committee of Industrial Policy of Ukraine, and the State Commission for the Defense Industry Complex of Ukraine should be identified as the second stage of the formation of management subjects of state-owned objects in the defense-industrial complex. The first period of the second stage of the formation of management subjects of state-owned objects in the defense-industrial complex lasted from 1997 to 2001. This period coincided with the activities of the Ministry of Industrial Policy of Ukraine, the State Committee of Industrial Policy, and the State Commission for the Defense Industry Complex of Ukraine. During this period, the state strengthened mechanisms for control and management of the defense-industrial complex and established state monopoly on activities related to the production of arms and military equipment. The second period of the second stage of the formation of management subjects of state-owned objects in the defense-industrial complex lasted from 2001 to 2011. This period began with the re-establishment of the Ministry of Industrial Policy of Ukraine. During this period, the state monopoly on activities related to the development and production of arms and military equipment was no longer considered an effective mechanism for the development of the defense-industrial complex. Additionally, a policy of restructuring and privatization of the defense industrial complex was introduced, and licensing of such activities was established. The period of activities of Ukroboronprom and Minstrategprom, especially after the adoption of the Law of Ukraine «On the Features of Management of State-Owned Objects in the Defense-Industrial Complex», can be characterized as the third stage of the formation and development of management subjects of state-owned objects in the defense-industrial complex. The process of establishing the State Concern «Ukroboronprom» took place after the Constitutional reform by the decision of the President of Ukraine and was not envisaged by defense planning and reform documents, relevant strategies, or concepts. The regulatory framework for the activities of the state economic association as a management subject of the defense-industrial complex was carried out through subordinate normative legal acts (presidential decrees and government decisions) until the law (dated June 16, 2011, No. 3531-VI «On the Features of Management of State-Owned Objects in the Defense-Industrial Complex») was enacted. As a result of this reform, state enterprises in the defense sectors were removed from centralized state management. The transformation of the State Concern «Ukroboronprom» into the Joint-Stock Company «Ukrainian Defense Industry» marks the beginning of a new stage (fourth) in the formation of management bodies of the defense-industrial complex of Ukraine. This stage is characterized by the processes of corporatization and the introduction of corporate governance principles into the defense industry sector. The designation of a separate stage in the formation of management bodies of the defense-industrial complex of Ukraine, namely the establishment and activities of the Joint-Stock Company «Ukrainian Defense Industry,» is justified by the fact that in Ukraine, for the first time, the management of defense enterprises shifted to a joint-stock company, and the authority to appoint the CEO and members of the supervisory board of such a business structure shifted from the President of Ukraine to the Cabinet of Ministers of Ukraine. It has been established that the emphasis on the essence of a management subject of state-owned objects in the defense-industrial complex shifts from the concept of a state authority body to the concept of an economic entity as an authorized management subject. Arguably, the administrative-legal status of a subject of management of state-owned objects in the defense-industrial complex can be understood as the functional position of management bodies of state-owned objects, determined by legal, instrumental, and organizational elements, which in an interconnected structure reveal the place, influence characteristics, and conditions of activity of such bodies in the sphere of management of state-owned objects in the defense-industrial complex. Management of state-owned objects in the defense-industrial complex involves exercising powers related to the implementation of the state's rights as the owner of such objects in the defense-industrial complex, pertaining to their ownership, use, and disposal within the limits defined by Ukrainian legislation, with the aim of satisfying the security and defense needs of the state. A distinctive feature of the processes of managing state-owned objects in the defense-industrial complex is that the conditions for the creation and activities of economic structures are determined not only by the Cabinet of Ministers of Ukraine but also by the parliament through the enactment of laws. Primarily, this includes the Law of Ukraine «On the Features of Management of State-Owned Objects in the Defense-Industrial Complex» and the Law of Ukraine «On the Features of Reforming Enterprises of the Defense-Industrial Complex of State Ownership». It is defined that the management of state-owned objects in the defense-industrial complex varies depending on the specific management body. When applying certain specificities to the management of state-owned objects in the defense-industrial complex, the focus is not on the state-owned objects (enterprises) but on the management body to which such an object is assigned. In other words, if a defense-industrial complex enterprise were transferred from the management scope of the Concern to another management body, the established government procedures (selection of leadership, etc.) would apply to it. However, such an enterprise would not lose its status as a defense-industrial complex enterprise. Another notable aspect of managing state-owned objects in the defense-industrial complex, carried out by the Cabinet of Ministers of Ukraine, is the delegation of rights to the State Concern «Ukroboronprom» (Joint-Stock Company «Ukrainian Defense Industry»). Most of this delegation is undertaken by the parliament, limiting the Government's activities. It is established that the processes of corporatization of state-owned enterprises in the defense-industrial complex began without an approved comprehensive plan of measures for the structural transformation of defense-industrial complex enterprises and the system for managing state-owned objects in the defense-industrial complex. When determining the management model for enterprises in the defense-industrial complex, an approach should be applied that ensures an optimal choice of the management model based on the priorities of satisfying the national security and defense needs of the state and ensuring operational coordination of the activities of defense-industrial complex enterprises. Promising approaches for enhancing management practices within the defense-industrial complex, particularly during wartime, involve reinforcing oversight and centralized administration for making efficient decisions. The state model introduced to enhance the effectiveness of defense-industrial complex enterprises, which entailed transferring them from state authorities and government control to economic structures, did not live up to expectations and, instead, served as a foundation for subsequent reform.It has been established that the principal approach to improve the efficiency of state-owned asset management involves implementing rigorous supervision by government bodies while establishing criteria to evaluate the effectiveness of the state's corporate governance rights. Key state objectives to be considered when evaluating the efficiency of overseeing state shares in the defense-industrial complex and its management entity include the fulfillment of functions by business entities to support national security and defense capabilities.